钱程策略杨成长：促进互联互通和差异化发展畅通区域循环_行政_统一_壁垒

杨成长系中国首席经济学家论坛理事、申万宏源首席经济学家钱程策略

区域市场是组成全国统一大市场的基本单元，区域循环通过打破地理边界与行政藩篱，借助基础设施的互联互通、跨区域规则的互认以及市场标准的衔接来推动要素自由流动和产业分工协作，从而降低市场交易成本，畅通国内大循环。

进一步消除各类区域隐形壁垒

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进一步消除各类区域隐形壁垒，完善对地方政府政绩的考核方式，引导区域之间形成良性竞争生态。以城市群为载体，加快形成城市群内跨行政区域的常态化监管协调机制，着力解决区域基础设施建设标准不一致的难题，以基础设施的高效连通推进区域一体化发展迈上新台阶。加快构建和完善不同区域间的利益补偿机制，缩小区域差异，推进区域协调平衡发展

消除区域壁垒、畅通区域循环是激发区域市场活力和推进全国统一大市场建设的重要内容。

畅通区域循环包含区域良性竞争、区域有效合作和区域差异化发展三个层次的内涵，良性的区域竞争是激发区域主体发展活力的重要抓手，区域之间的有效合作是实现区域互联互通的有效举措，引导区域发掘差异化比较优势是实现区域协调发展的关键所在。在畅通国民经济循环和新型产业循环的基础上，本文从地理视角出发，重点聚焦区域发展中的隐形壁垒、无效内卷及协调发展难题，为推进全国统一大市场建设，全面释放内需市场潜力提供区域视角的参考。

一

区域协调发展是推进全国统一大市场建设的重要内容

区域市场活力直接决定全国市场运行的效率，区域协调发展作为区域循环的核心内容，其包含三个层次的内涵：一是区域竞争。各地方政府间相互借鉴、争先创优的良性竞争格局是过去40多年推动我国改革开放和经济高速发展的重要驱动力，是中国特色社会主义市场经济制度的重要组成内容。二钱程策略是区域合作。当前国际竞争在很多时候表现为城市群竞争力的较量，城市群、都市圈已成为区域经济发展的重要载体，如何加强跨行政区域的协调和合作，让城市发展更好融入到城市群中已成为影响当地经济的重要因素。三是区域差异化发展。差异化发展是在承认资源环境禀赋差异的前提下，通过主体功能区等制度安排引导各区域发挥比较优势、实现错位发展的重要举措，是化解地方同质化竞争，推动区域特色优势转化为全国性竞争力的关键一环。

近年来，围绕破除准入门槛、整治招商内卷、促进区域协同，我国部署了多项重大改革举措，在消除区域壁垒、推进全国统一大市场建设上取得显著成效。2022年《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》完善了相关政策总体框架，提出“五统一”“一破除”的要求。党的二十届三中全会《决定》、中央经济工作会议和2025年政府工作报告都对统一大市场建设作出进一步部署，《公平竞争审查条例》《关于完善市场准入制度的意见》等一揽子关系长远的政策举措先后出台。特别是2024年12月印发的《全国统一大市场建设指引（试行）》，从操作层面对各地加快融入全国统一大市场建设提出了框架性指导和阶段性工作要求，从要求、禁止、鼓励三个维度强化正向引导和负面约束。全国统一大市场建设已从制度框架搭建进入深化落实阶段，一批突出问题得到初步整治，对稳定发展预期、释放市场活力、促进经济循环畅通发挥了重要作用。

近年来，区域经济在快速发展的同时，在协调合作上也呈现出一些新特征和新挑战。首先，各地为实现争先发展，区域之间过度竞争的现象日渐凸显。各地基于区域保护形成的隐形壁垒、招商内卷已成为影响市场经营主体自由流动和区域经济效率的关键因素。其次，跨行政区域的沟通协调仍较困难。不同区域之间除了加强基础设施联通外，还需进一步打破行政壁垒这一影响城市群竞争力的重要瓶颈，推进城市群融合统一发展。最后，区域差异化发展后，导致农业带、生态带与城市工业带之间的区域收入差距日渐拉大，亟待完善区域补偿机制、缩小区域差距，推进社会整体均衡发展。如何破解上述三大难题，构建区域良性竞合模式，成为畅通区域循环、提升全国统一大市场效能的关键所在。

二

破除区域隐形壁垒和招商内卷，推进区域良性有序竞争

近年来，我国区域营商环境得到明显改善，但区域隐形壁垒及招商内卷等现象仍有发生。要加快消除各类区域隐形壁垒，引导地方充分挖掘比较优势，走出无效招商内卷，形成区域有序竞争的良性格局。

（一）近年来我国持续推进营商环境改革，在消除市场壁垒，推进区域良性竞争上取得显著成效

一是全面清理含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，打通市场准入退出、要素配置等方面的卡点堵点；严格限制商品要素跨区域流动或强制企业本地登记注册行为，严禁以“内循环”名义实施地区封锁。

二是综合整治“内卷式”竞争，划定政策优惠红线底线，要求不得违规实施招商引资优惠政策，避免因过度竞争导致资源浪费和市场扭曲，引导地方招商引资行为回归理性。

三是推进产业协同布局，指导各地根据基础条件和科学定位，明确区域功能分工，避免过度同质化竞争和产业重复建设；建立地区间产业转移项目协调合作机制，促进东中西部产业链互补与合理布局。

（二）区域隐形壁垒与招商内卷现象仍然存在

目前不同区域市场之间的分割现象尚未完全消除，企业主体，尤其是民营企业跨区域投资仍面临诸多隐形壁垒。一是部分地区政策执行不到位，仍设置不合理条件排斥、限制或者禁止本地经营主体向外地提供商品和服务，限制商品和要素跨区域自由流动。二是有的地方以定向补贴、地方推荐目录等形式强化对本地产品或特定产品保护，变相限制外地产品进入本地市场。近年来，仍有个别城市发文鼓励企业向市内企业优先采购产品服务，并按年度采购结算额进行扶持补贴。三是妨碍经营主体依法平等准入、退出和迁移的现象仍较显著。有的地方政府为争抢税源以强制注册为准入条件，有的通过增设审批条件、暂停办理流程、故意拖延办理、违规开展检查等为经营主体跨区域经营或迁移设置障碍。

同时，近年来区域间过度竞争形成的招商内卷现象也较为明显。部分地方招商引资竞争已演变为“政策竞赛”，在“你有我更多”的竞争策略推动下，很多优惠政策已经超过当地实际承受能力。一些地区患上“招商急躁症”，一味紧盯大企业，对“风口”、头部企业项目的争夺情有独钟，对于有长期发展前景、能较好对接本地资源、解决更多人口就业的中小微企业则关注较少。与此同时，一些地方在招商引资过程中，重数量不重质量的现象也较突出，不少地方政府在招商考核中更看重引进投资额，对引进项目的质量、成长性不够重视，招商“前热后冷”，缺少对招商的全过程监督和事后追责。

（三）要进一步消除各类区域隐形壁垒，完善对地方政府政绩的考核方式，引导区域之间形成良性竞争生态

要严格落实好《全国统一大市场建设指引（试行）》和《公平竞争审查条例》。强化监管和惩处措施，进一步破除区域分割和地方保护等不合理限制，着力破除招投标、政府采购等领域对外地企业设置的隐形门槛和壁垒。要畅通妨碍统一大市场建设问题线索举报受理渠道，适时组织开展重点领域突出问题专项整治，通报和重罚典型负面案例。要将原则性工作要求转变为细化、量化的具体指标，制定地方政府直接干预市场行为的负面清单，给地方政府行为划定底线，从源头上阻止地方保护主义政策落地。

要引导各地把区域竞争的重点放到发挥比较优势、优化营商环境、畅通要素供给、促进产业合作上来。各区域要加快摒弃同质化竞争策略，培育差异化竞争力。例如，长三角地区已形成相对合理的功能分工，上海作为国际金融中心与科创策源地，聚焦金融服务、生物医药等高端领域；苏州则凭借雄厚的制造业基础与毗邻上海的优势，在电子信息、纳米材料等产业链关键环节占据主导地位；杭州依托数字技术积累打造全球电子商务枢纽。这种差异化发展有效避免了招商内卷、重复建设与产能过剩，形成了较好的区域协同发展效应。

要完善对地方政府的政绩考核方式。研究落实好今年政府工作报告提出的“逐步推广经营主体活动发生地统计”，创新独立核算单位直接填报与非独立核算单位财务数据采集机制，以客观全面反映区域经济实绩。研究改变激励机制，围绕产业链的区域间财税共享协调机制，构建产业合作、成本共担、税收分享等地方政府间的利益协调制度框架，降低地区间为争取流动性税基而进行的无序竞争。加快改变招商方面的考核制度，拉长考核链条，不仅要考核引入环节的数量，更要注重开展责任分析追溯制度。

三

促进互联互通，全面深化区域间协同合作

区域互联互通是全国统一大市场建设的重要基础钱程策略，近年来我国持续推进区域政策体系、公共服务及要素市场的一体化发展，但在跨行政区域监管协调和基础设施互联互通上还面临一些堵点。要以城市群为载体，加快形成城市群内跨行政区域的常态化监管协调机制，要着力解决区域基础设施建设标准不一致的难题，以基础设施的高效连通推进区域一体化发展迈上新台阶。

（一）区域合作和连通是形成全国统一大市场的重要基础

近年来，围绕统一政策标准、完善监管协作机制、推动基础设施高效联通，我国出台了一系列政策举措，实施多项城市群重大项目，在促进区域互联互通和降低区域物流成本上取得了突破性进展。

在统一政策标准上，近年来我国加快推进地方政策标准与中央政策标准，及不同地区政策标准之间的统一，鼓励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策法规及标准规范，从制度层面消除区域割裂。例如，《全国统一大市场建设指引（试行）》明确规定，各地区不得制定和执行与全国统一货车超限超载认定标准不一致的地方标准。

在完善协作机制上，近年来我国不断强化跨区域信息共享与执法互助，建立综合执法联动机制，针对反不正当竞争，我国组建了跨部门跨行政区域的反不正当竞争执法信息共享和协作联动机制，推进跨行政区域的反不正当竞争案件移送和联合执法，有效推进市场公平竞争。

在基础设施互联互通上，近年来国家统筹布局通信、能源、物流等基础设施，要求以打通断头路、基本消除国家公路网省际瓶颈路段，以及基本打通跨省航道主要瓶颈和碍航节点为重点，破除交通基础设施的区域阻隔，推动基础设施高标准联通。

（二）当前区域协同发展面临两大堵点

一是跨行政区域的监管协调不畅。近年来，我国加快“综合监管一件事”改革试点和跨区域协同机制建设，市场监管已基本形成“行政区划基础+区域协同深化”的双重机制，但跨行政区域监管距离一体化要求还有较大差距。在监管制度上，目前我国跨区域监管规则尚未完全统一，各省份往往倾向于制定对自身有利的政策而忽略区域之间的协调，发达地区的高生态目标追求与欠发达地区的高经济发展追求，成为跨区域协同治理监管的难点。在数据共享上，不同区域监管部门间数据采集标准不统一、接口不兼容，致使数据在共享传输中部分丢失或格式错乱。个别地区甚至为了地方利益，对共享数据选择性报送，造成数据失真，导致跨区域监管容易出现推诿和落实不力等情况。在监管领域上，部分领域的监管本身就存在管辖争议，责任不够清晰。比如，流域上下游污染、大气污染等跨区域环境问题极易产生监管冲突，常因污染源与受害区域分属不同行政区，造成执法权限与责任划分不明确。近年来，京津冀、长三角等区域实施的“污染源-受害区域”协同责任机制取得显著成效，但还未实现对污染源与受害区域的具体权责匹配细则的全覆盖。

二是跨区域基础设施连通由于量大面广，目前还存在一些空白。一方面，近年来城市群、都市圈经济加速融合，但交通规划的前瞻性相对滞后，特别是一些地区的基础设施并非从经济圈角度出发设计，而是更多从行政区划考虑，导致地方实际需求的道路、航道与规划产生错位。另一方面，行政壁垒所产生的“断头路”现象，对区域市场联通造成了严重阻碍。由于区域基建规划分散、道路设计标准不一致，以及区域资金实力差异，区域内存在多条高铁、国省道和城市道路的“断头路”。例如，北京六车道在对接河北四车道的过程中，就面临突出的两地标准差异问题，与此相关的G230国道项目曾一度停滞。近年来，随着两地道路标准的统一，北京与河北之间的城际交通便利性显著提升，两地间的物流成本也大幅下降。

（三）要通过全国统筹、规则互通、物理互联等方式破除区域间“中梗阻”，推进区域互联互通

在跨区域监管方面：

一要通过立法明确跨区域治理责任，形成“监管无盲区、执法无壁垒”的治理格局。由国家统一制定重点领域更加细化的监管规则，鼓励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策和执行标准；通过完善法律法规明确污染输出地与输入地的共同治理责任，形成区域间污染联防共治的格局；将治理成效纳入地方考核，对数据造假、推诿责任等行为实施问责，通过奖惩机制提升协同监管动力。

二要在国家层面建立健全源头追溯、信息共享、问题通报、线索移送、联合调查、联动执法、系统对接等配套政策和措施，特别是加快推进食品安全、道路运输安全生产、知识产权保护、资质资格认定、商业特许经营等跨区域监管协作，切实加强大气污染、水污染、固体废物转移等跨区域联防联治机制。

三要加强监管数据标准建设和数据共享，统一全国监管数据收集格式、数据接口与安全标准；建立国家级监管数据中心，加强监管数据汇聚、有序共享和综合应用；采用区块链等技术防止数据造假，推广远程监管、移动监管、预警防控等非现场监管。

在基础设施联通方面，一方面，要从城市群、都市圈的发展规律出发，综合制定区域基础设施建设规划，通过交通、通信等基础设施的互联互通构建要素流动通道。以马鞍山为例，近年来安徽省和马鞍山顺应长三角一体化发展和南京都市圈发展规划，充分考虑马鞍山在地理区位上离南京更近的因素，以同城化思维建设区域发展共同体，不仅通过建设宁马城际铁路等基础设施，构建与南京的“半小时通勤圈”，还共建宁马产业合作示范区，重点承接南京软件信息、人工智能等产业转移，引入南京优质教育医疗资源。通过疏通区域基础设施堵点，马鞍山实现了发展升级换代。另一方面，要加快基础设施建设标准对接和跨区域建设项目的资金支持，加快统一基础设施的技术标准对接，针对“断头路”开展堵点攻坚。同时，探索设立国家基础设施协同发展基金，对跨省项目给予一定比例的资本金补助，研究推广跨域基础设施“资金共投、收益共享”模式。

四

完善跨区域收益补偿机制，推动区域板块协调发展

为引导区域在尊重自然和科学规律的基础上，从资源禀赋出发实现差异化发展，我国制定了主体功能区战略，通过差异化功能定位引导国土空间科学开发。从开发内容看，我国主要划分为重点生态功能区、农产品主产区和城市化地区，目前我国城市化地区的居民生活水平明显高于生态功能区和农产品主产区，其重要原因就在于粮食安全、生态产品价值没有得到充分认可。要加快构建和完善不同区域间的利益补偿机制，缩小区域差异，推进区域协调平衡发展。

（一）近年来我国不断丰富多元化区域利益补偿机制

为缩小区域差异，近年来我国不断丰富多元化区域利益补偿机制，探索建立“资金+产业+人才”组合补偿方式，目前逐步形成从中央主导向“纵向+横向+市场”协同发展的新模式。

在纵向补偿上，以中央财政转移支付为主，包括产粮大县奖励、耕地保护补贴、生态功能区补助等。在横向补偿上，启动中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，加强产销区资金、产业、技术协作；强化生态功能区与受益区横向补偿，如黄河流域横向生态补偿机制。

在市场化补偿上，通过构建林业碳汇交易、排污权交易、生态产品融资来提升生态价值。特别是2024年颁布的《生态保护补偿条例》明确生态保护补偿的工作原则、分类实施、资金保障及监管机制的综合性制度框架，构建以财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场补偿为核心的补偿机制，为区域协调发展明确改革方向。

（二）当前我国跨区域补偿机制仍有待健全，区域补偿力度仍有待加强

一是补偿方式仍以纵向为主，主要是中央政府向各地的奖励、补贴、投入等转移支付，地方主动自主协商的补偿范围和规模都较小。

二是补偿力度存在一定的局限性。以中部某产粮大县为例，尽管每年承担着重要的产粮任务并获得一定的奖励金，但农业自身的产值和财税带动效应有限，无法对地方财政形成有效支撑，地方财政长期面临较大压力。在对农户的种粮支持方面，目前主要通过耕地保护补贴的方式进行，但补贴标准尚不足以完全弥补农民种粮成本与粮价之间的差距。

三是在生态保护补偿核算标准的执行中，遇到诸多问题。虽然《生态保护补偿条例》已经搭建了基本框架，但在补偿主体与对象的具体界定、补偿标准的核算方法以及争议仲裁程序等实施细则方面尚未明确，这使跨省补偿操作缺乏统一规范。同时，粮食生产外部性量化和生态价值核算等技术难题尚未得到充分解决，核算标准的缺失导致跨区域补偿在执行中难以落地。总体上看，享受了粮食安全、生态安全等正外部性的优先发展区，还没有完全承担起相应的经济补偿责任。这种现状不利于激发粮食主产区、生态功能区履行重大责任的积极性，也不利于实现区域间均衡发展。

（三）加快完善区域间收益补偿机制，推进区域板块协调发展

结合当前改革实践与政策导向，可考虑从创新市场化工具、完善法治保障体系、优化机制整合和丰富合作框架等四方面协同发力，构建立体化、可持续的补偿体系。

一是完善市场化补偿工具，建立生态产品交易平台，完善生态产品价值核算体系，推动生态产品价值实现机制落地。要加快推动碳排放权交易机制扩容与深化，进一步扩大碳市场行业范围，将减排责任转化为市场行为，探索将生态碳汇纳入交易体系，发挥生态区自然资源优势，实现生态保护与碳资产增值的良性互动。

二是推动区域利益补偿机制立法。在粮食产销、生态保护等有正外部性的领域，在国家层面研究制定“区域经济协调法”，明确省际横向利益补偿主体（正外部性区域省级政府）、补偿对象（生态区及农业区省级政府）、补偿标准等核心要素，要求补偿主体将相关资金列入财政预算予以保障，建立“第三方评估+区域磋商+司法保障”纠纷解决路径，将补偿标准与经济指标核算、机会成本损失挂钩，增强制度刚性。

三是整合“纵向+横向”机制，建立“中央统筹+省级协商”的立体化补偿体系。2025年，《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》提出，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。要进一步细化举措，参照较为成熟的流域横向生态补偿机制，推动建立“调入省份出钱得粮、中央财政统筹、调出省份得钱出粮”的产销区横向利益补偿机制。

四是在资金补偿的基础上丰富合作框架，开展产业、科技、人才、教育合作，增强生态及农业功能区“造血”能力。比如，通过建立产业转移补偿机制，对承接产业转移的地区给予一定的经济补偿；通过共建产业园区，实现利益共享和共同发展。这种制度设计既保障发达地区的技术外溢动力，又能确保欠发达地区获得发展红利，最终实现风险共担与利益共享的区域协调发展新生态。

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